呼吁：我国稀土总量控制指标区分轻重稀土资源进行管控
呼吁：我国稀土总量控制指标区分轻重稀土资源进行管控
——放开或逐步放开我国轻稀土资源管控
对保护性离子型稀土矿种继续实行总量控制指标管理
郭咏梅 孟庆江 杨丽 张文灿 张安文 王晓铁
一、稀土总量控制指标政策由来
我国稀土矿产品和稀土冶炼分离产品总量控制指标最早的法律依据是1986年颁布的《中国矿产资源法》[中华人民共和国主席令（六届第36号）]第十五条规定，这条规定是一条原则性的法律条款。1991年，国务院发布《关于将钨锡锑离子型稀土矿产列为国家实行保护性开采特定矿种的通知》，明确了离子型稀土矿为国家实行保护性开采的特定矿种，规定实行矿产品的生产总量控制计划管理；2005年，国务院发布《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》，将保护性开采特定矿种从离子型稀土矿扩展为国内所有稀土矿，从2006年起，开始对全国稀土矿开采企业下达稀土开采总量控制指标；2011年5月，国务院发布了《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》，指出要完善稀土指令性生产计划管理；2012年6月，工业和信息化部研究制定《稀土指令性生产计划管理暂行办法》，明确了稀土指令性生产计划从稀土矿产品和稀土冶炼分离产品两方面进行管理，对稀土矿产品和稀土冶炼分离产品向各省下达指令性生产计划。2014年起，工业和信息化部在下达第一批稀土生产总量控制计划时，将以前的“稀土生产指令性计划”改为“稀土生产总量控制计划”，并沿用至今。
二、稀土总量控制管理政策运行状况
1 稀土总量控制指标与下游稀土产品需求量差距较大
我国稀土产业经过60多年的发展，在国家产业政策的支持下，通过应用技术和工艺的不断进步，形成了“资源开采→稀土冶炼分离→稀土材料及终端应用→环境保护及资源回收利用”的完整产业链，我国也成为全球稀土资源量、生产量、应用量和出口量第一的稀土产业大国，在全球稀土冶炼分离产品和部分功能材料、应用产品中占据了主导地位。但是，工业和信息化部2012年制定的《稀土指令性生产计划管理暂行办法》中稀土矿产品和稀土冶炼分离产品的总量控制计划已无法达到当初《中国矿产资源法》第十五条规定的保护性开采的初衷，特别是近几年稀土总量控制指标的数量远远不能满足下游应用对稀土产品的需求量，间接导致了违法违规生产和进口的稀土产品来补充市场需求，不符合由市场来配置资源的国家战略方针。表1的数据显示，自2016年起，需求量高于控制指标超7万吨/年，差值增加趋势明显。在《稀土行业发展规划（2016-2020）》中设定了到2020年冶炼分离产品总量控制在14万吨（REO，以下数据均为REO），“十三五”期间稀土行业的实际运行情况也证明该目标对稀土下游应用市场的需求预期不足。
表1 2006-2019年中国烧结钕铁硼对稀土的需求与总量控制计划对比
年份 | 稀土矿总量控制指标（吨） | 烧结钕铁硼稀土矿需求估算（吨） | 差（吨） |
2006 | 86520 | 61815 | 24705 |
2007 | 87020 | 66409 | 20611 |
2008 | 87620 | 63577 | 24043 |
2009 | 82320 | 71701 | 10619 |
2010 | 89200 | 96856 | -7656 |
2011 | 93800 | 103065 | -9265 |
2012 | 93800 | 101823 | -8023 |
2013 | 93800 | 100581 | -6781 |
2014 | 105000 | 180053 | -75053 |
2015 | 105000 | 173844 | -68844 |
2016 | 105000 | 175086 | -70086 |
2017 | 105000 | 183778 | -78778 |
2018 | 120000 | 192470 | -72470 |
2019 | 132000 | 228200 | -96200 |
2020 | 140000 | 241300 | -101300 |
（注：未考虑添加其他稀土元素，2006年-2018年依据朱明刚教授数据，2019年-2020年郭咏梅统计估计。） | |||
2 “一刀切”的粗放式管理模式制约高质量创新发展
根据中国稀土行业协会的统计数据，我国2017年、2018年、2019年和2020年冶炼分离产品的生产量分别为17.5万吨、18万吨、20万吨、22万吨（预测），而我国2017年、2018年、2019年和2020年工信部下达的稀土冶炼分离产品总量控制指标分别为10万吨、11.5万吨、12.7万吨、13.5万吨，与市场需求差距较大。以2019年我国稀土原料市场为例，2019年我国稀土冶炼分离产品大约生产了20万吨，稀土产品的总量控制计划的13.2万吨（REO）仅仅占据原料市场66%左右，而国外进口的缅甸离子矿、美国矿和独居石矿合计6.1万吨，占据冶炼产品市场总量的30%，包括国内仍有未受控离子矿和钕铁硼废料综合回收稀土产品，2019年总计有8.7万吨的稀土产品在市场流通，却不受该政策的管控。
2021年第一批稀土冶炼分离总量控制指标为8.1万吨，依据2020年的稀土生产数量及对2021年下游需求预计，2021年第二批稀土冶炼分离总量控制指标至少达到13万吨才能与市场需求匹配。
目前稀土总量控制指标只对六大稀土集团下达，可喜的是进口的离子矿、美国矿大部分也由稀土集团公司分离加工，但进口独居石矿和一部分美国矿、离子矿却不受指标管控，未来美国矿和进口离子矿的供给安全及独居石矿进口量的增加对我国稀土资源也会产生一定影响，因此，建议稀土总量控制指标依据市场需求和国内及进口资源合理配置动态调整。
3 全球稀土资源多元供应格局下，放开轻稀土资源管控，产业政策引导稀土全产业链创新一体化发展
全球稀土资源分布广泛，可供工业开采的轻稀土储量更是极其丰富，中国在全球稀土原料供应市场中已不再是一家独大。据盛和集团公司的最新统计，中国以外稀土项目约63个，其中轻稀土项目50个，重稀土项目13个，截至2019年，全球稀土资源量超过1.2亿吨（REO），主要稀土资源国有中国、澳大利亚、美国、俄罗斯、格陵兰、缅甸、加拿大和越南等。因此，全球稀土资源丰富，镧铈资源量巨大。表2数据来自2021年1月《美国地质调查，矿物概要》。
表2 全球稀土矿开采及稀土储量
国家 | 稀土矿开采量（REO/吨） | 储量（REO/吨） | |
2019年 | 2020年 | ||
美国 | 28,000 | 38,000 | 1,500,000 |
澳大利亚 | 20,000 | 17,000 | 4,100,000 |
巴西 | 710 | 1,000 | 21,000,000 |
缅甸 | 25,000 | 30,000 | NA |
布隆迪 | 200 | 500 | NA |
加拿大 | — | — | 830,000 |
中国 | 132,000 | 140,000 | 44,000,000 |
格陵兰 | — | — | 1,500,000 |
印度 | 2,900 | 3,000 | 6,900,000 |
马达加斯加 | 4,000 | 8,000 | NA |
俄罗斯 | 2,700 | 2,700 | 12,000,000 |
南非 | — | — | 790,000 |
坦桑尼亚 | — | — | 890,000 |
泰国 | 1,900 | 2,000 | NA |
越南 | 1,300 | 1,000 | 22,000,000 |
其他国家 | 66 | 100 | 310,000 |
世界总量 | 220,000 | 240,000 | 120,000,000 |
（注：1 澳大利亚，联合矿产储量委员会一致的储量为2,800,000吨；2 中国产量指标未包含非法的产量。）
2017年美国芒挺帕斯矿（简称美国矿）恢复生产后，美国矿进口数量近三年来持续增加，2018年美国矿进口量为2.89万吨（折REO 1.44万吨），2019年进口量为4.67万吨（折REO 2.5万吨），2020年进口量为7.14万吨（折REO 4.3万吨）。国家可以鼓励符合我国标准的稀土矿进口，但对白云鄂博这样的富含铁、稀土、铌、钍等多种有价元素的轻稀土资源进行管控没有必要。目前，大量进口的美国矿、独居石矿等轻稀土资源在国内的加工生产使得拥有世界最大轻稀土资源白云鄂博矿的包钢集团公司和北方稀土(集团)公司面临更激烈的市场竞争。为逐步摆脱对我国稀土的依赖，美国政府与澳大利亚莱纳斯公司也开始合作轻稀土资源的加工生产，因此，建议以国内稀土资源为主，国外稀土资源为辅，同时警惕国外稀土资源的不可靠、不可持续的因素，注重稀土资源的安全供应保障。
包钢白云鄂博铁矿每年开采量大约1000万吨，随铁开采的稀土总量大约有60万吨（REO），在稀土需求不断攀升的市场态势下，由于稀土矿产品总量控制指标的限制，每年只有不到10万吨的稀土资源得到开发利用，剩余稀土资源只能堆存在尾矿库，造成已开采的白云鄂博稀土资源不能得到高效利用。立足我国稀土资源保护角度，保持资源供应合理的竞争发展，适量进口与包头矿综合成本接近的美国稀土资源是有益的，但从资源综合利用和经济角度考量，还是将白云鄂博已经随铁开采出的全部稀土资源进行冶炼分离更有利于轻稀土产业链的高质量一体化创新发展。
由于镧铈资源-抛光材料、储氢材料、合金材料等下游应用器件产业链一直处于需求不旺的发展态势，从未来长远发展来看，北方稀土不仅要在冶炼分离端形成高质量产品规模竞争优势，更重要的是拓展镧铈应用领域和做大做强镧铈和镨钕产业链。在拓展镧铈应用领域方面，既需要北方稀土集团通过产业链下游高附加值的核心技术的自主创新并形成供给规模来实现，也需要国家主管部门依据下游功能材料及新材料的市场变化制定上下游不同管理政策，实现大集团公司持久的竞争力和市场话语权。稀土资源保护的真正意义在于稀土产业链的掌控，在于稀土资源通过自主创新产生高附加值和高投资回报。丰富的轻稀土资源只在初级产品端通过简单的控制指标管理已无保护意义，国家需要重新审视该政策管理绩效，为轻稀土控制指标管控松绑，放开或逐步放开我国轻稀土总量控制指标，制定适应国际新形势的变化，制定引导轻稀土资源产业链创新应用发展的产业政策。
此外，为弥补稀土中下游产品的短板，保障稀土产业链健康持续发展，也需要实行适当的市场配置资源产业政策。吸取2007年和2011年市场的暴涨暴跌对稀土产业造成的不利影响的经验教训，冶炼分离产品市场需要一个稳定的经营环境。为长久保持我国稀土产品在国际市场的主导地位，稀土价格合理波动才能为中下游企业提供稳定可靠、价优物美的原料来源，同时，降低稀土资源税也给上游稀土企业降低生产成本减负松绑。
4 建议对离子型稀土矿种继续实行总量控制指标的保护性开采管理
不同稀土元素的产业链发展态势在“十四五”期间更加突出，由于高性能的稀土永磁材料在国防军工、制造、能源、航天航空、通信、医疗等领域应用技术短期无法替代，因此，我国离子矿才是真正意义的战略性矿产资源。我国赣州地区的离子矿山因环保问题停产多年，我国离子矿的控制指标主要依靠进口的缅甸离子矿完成，同时非法开采依然存在，未来中重稀土资源的战略安全也存在隐患。减量化技术开发和合理划定我国离子型稀土资源探矿权和采矿权才是我国南方离子矿保护的实质。
面对国内外新形势，我国稀土产业优势和战略地位不仅体现在稀土资源优势，更重要的体现在经过努力所形成的稀土冶炼分离技术、稀土材料的产业优势以及不断的科技创新形成的稀土材料高端应用领域的新优势。稀土不稀，重在应用，只有这样才能真正把我国稀土行业做优、做强、做大，把资源优势真正转化为经济优势，体现我国稀土的战略地位。因此，针对目前我国稀土产业在全球稀土供应多元格局下面临的挑战，为保持我国稀土供应的绝对主导地位，提高稀土产业高端附加值，呼吁放开或逐步放开轻稀土资源管控，对保护性矿种离子型稀土矿继续实行总量控制。尽快合理划定离子型稀土资源探矿权和采矿权，确保离子型稀土矿的有序开采，持续增强我国稀土上游企业的国际竞争力。
